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A che punto è l'attuazione del Pnrr? E si deve modificare?

Le sfide del governo Meloni in Europa e il punto sull’attuazione del Pnrr (secondo uno studio del centro studi di Confindustria, sono possibili e auspicabili la ridefinizione dei prezzi delle gare).

Giovedì Giorgia Meloni si incontrerà a Bruxelles con i presidenti delle più importanti istituzioni della Ue. Sarà una presa di contatto, dove si imposteranno le due questioni di un possibile contenzioso con la Commissione: l’entità del deficit di bilancio concesso all’Italia e la revisione del PNRR.

Su questo punto sarà opportuno definire l’ambito dei problemi, perché ambedue gli interlocutori sostengono delle valide ragioni per cui va trovato un comune affidavit. Quando Meloni afferma che la guerra e le sue conseguenze ha cambiato il contesto che aveva fatto da sfondo al NEGEU non le si può dare torto; come non lo si può dare alla Ue che teme di dover affrontare un negoziato sulla struttura del PNRR che metterebbe in discussione l’intero impianto o quanto meno introdurrebbe un rallentamento dell’esecuzione.

Ma a che punto è da noi l’attuazione del Piano? Di recente la questione è stata affrontata dal Centro Studi della Confindustria (CSC) con la pubblicazione di un documento (a cura di Francesca Mazzolari e Stefano Olivari) contenente analisi puntuali che riportiamo in sintesi.

A giudizio del CSC, finora il Piano italiano, in linea con quelli degli altri paesi europei, è stato attuato rispettando le scadenze concordate. Tutte le 51 condizioni previste per il 2021 e le 45 previste entro giugno 2022 sono state conseguite (la Commissione ha valutato positivamente la conformità di quest’ultime ed entro ottobre è attesa una decisione dall’ECOFIN) per consentire l’erogazione della seconda rata da 21 miliardi di euro.

Entro fine anno dovranno essere rispettate ulteriori 55 condizioni (4 nel terzo trimestre e 51 nel quarto) per poter ricevere la terza rata da 19 miliardi. Il Governo Draghi aveva dichiarato di puntare a raggiungere 29 condizioni entro fine ottobre, lasciando in capo al futuro Governo le restanti 26 condizioni. Stando alle ultime dichiarazioni governative, al 5 ottobre erano già stati conseguiti 21 dei 55 obiettivi e traguardi previsti per la fine dell’anno. Stanno già emergendo, tuttavia, i primi segnali delle reali difficoltà che – come si temeva – il sistema-Paese avrebbe incontrato: la (in)capacità di spesa.

La NaDEF 2022 – ricorda il CSC – indica che nel periodo 2020-2021 sono stati spesi solo 5,5 miliardi sui 18,5 programmati, ovvero meno di un terzo di quanto originariamente previsto nel DEF 2021. Per l’anno in corso è previsto un dimezzamento della spesa rispetto a quanto ipotizzato nel DEF di aprile scorso: dei 29,4 miliardi di euro se ne spenderanno probabilmente solo 15. Di conseguenza, la spesa dei 26,7 miliardi di mancate attuazioni nel triennio 2020-2022 è rinviata agli anni successivi, con un aumento consistente nel biennio 2025-2026.

Nel complesso, l’entità del rinvio è preoccupante se si pensa che il ritardo di spesa da parte dello Stato implica che queste risorse arriveranno ai soggetti attuatori del Piano (tra cui gli enti locali) e ai beneficiari finali delle misure (tra cui le imprese) più tardi del previsto e insieme alle altre risorse che si era programmato di spendere in quegli anni. Tuttavia, almeno due fattori – segnala il CSC – potrebbero giustificare i rinvii di spesa osservati:

1. potrebbe darsi che alcuni investimenti siano stati realizzati, ma non siano ancora stati rendicontati. Questa ipotesi è tanto più probabile per quegli interventi che erano stati avviati prima dell’approvazione del PNRR, già nel 2020-2021, e per i quali si prevedeva che i finanziamenti nazionali sarebbero stati sostituiti con le risorse del Piano. Per questi appare piuttosto improbabile che le risorse non siano state ancora spese.

2. per certi investimenti la programmazione originariamente ipotizzata potrebbe non essere stata coerente con i rispettivi traguardi e obiettivi del Piano. Sin dall’origine non sono stati chiari i criteri con cui le risorse sono state quantificate e distribuite temporalmente per ciascun investimento, non essendoci alcuna relazione tecnica sottostante. Quindi, è probabile che gli importi non fossero commisurati alle reali necessità e alla capacità di spesa della pubblica amministrazione.

La Relazione al Parlamento del 5 ottobre 2022 sembra confermare le precedenti ipotesi. In merito alla prima ipotesi, il sistema di rendicontazione riporta soltanto le spese per cui sia stata anche verificata e certificata la piena conformità alla normativa del PNRR. Per questa ragione figurano interventi per complessivi 11,7 miliardi, relativi per lo più a “progetti in essere” antecedenti al Piano: Infrastrutture e trasporti (3,6 miliardi), Transizione 4.0 (3 miliardi), Ecobonus-Sismabonus (2,8 miliardi), Resilienza e valorizzazione dei territori comunali (1,2 miliardi), Scuole innovative (396 milioni), Rifinanziamento Fondo SIMEST (398 Milioni), Gestione risorse idriche (181 milioni), Digitalizzazione (128 milioni). Il Governo si attende che la spesa effettivamente erogata alla fine dell’anno sarà in linea con le previsioni. Invece, in merito alla seconda ipotesi, ossia che la programmazione delle spese non fosse adeguatamente calibrata, non è presente una chiara motivazione, ma viene ammesso che la mancanza di erogazioni è in linea con le scadenze previste dal Piano. Quindi, la revisione sembrerebbe legata al fatto che non erano state correttamente programmate in origine. D’altronde – rileva in CSc – qualche riprogrammazione era verosimilmente da mettere in conto: il Piano è stato approvato a metà 2021 e solo dal 2022 sono state introdotte misure di supporto agli enti locali per facilitare e velocizzare gli iter burocratici. A questi si sono aggiunti altri fattori, che potrebbero influenzare il raggiungimento di questi importi nei tempi previsti.

I rincari soprattutto dell’energia possono non rendere conveniente alle imprese partecipare alle gare di appalto, lasciando di fatto alcuni progetti irrealizzabili: sarebbe quindi auspicabile riadeguare i prezzi delle gare con finanziamenti reperiti o a livello nazionale (a partire dalla prossima Legge di bilancio) o a livello europeo (per esempio nell’ambito del RePowerEU).

La carenza di alcuni materiali può rendere concretamente difficoltoso realizzare alcuni investimenti nei tempi previsti. L’associazione dei costruttori edili ANCE ha quantificato i maggiori costi per le imprese derivanti da rincari e carenza di materiali in circa il 35% in più rispetto ai prezzi già aggiornati a inizio 2022.

La scarsa convenienza economica di alcuni bandi ha sicuramente contribuito a che diverse gare d’appalto andassero deserte (es. alcuni bandi 5G). Si è quindi provveduto a modificare certe condizioni di gara, ma in alcuni casi ciò ha comportato ritardi nell’attuazione.

Permane poi il problema strutturale dell’effettiva capacità delle amministrazioni, specie territoriali, di bandire ed eseguire le gare d’appalto successive alla ripartizione dei fondi PNRR. Il raggiungimento quantitativo di alcuni traguardi potrebbe essere minacciato dalle elevate differenze tra le performance delle PA incaricate di realizzarli.

Vi è poi la questione delle riforme: si tratta – ricorda la Nota – di 23 condizioni da completare entro la fine del semestre. Una loro revisione è alquanto improbabile. Gli iter burocratici parlamentari, di per sé travagliati, sono soggetti a forti pressioni politiche e si tende a procedere con decreti-legge, talvolta rimandando alcune decisioni cruciali.

Tra le sfide centrali ci sono l’adozione dei provvedimenti attuativi per la legge sulla concorrenza, degli atti delegati per le riforme della giustizia civile, penale e del quadro in materia di insolvenza e l’entrata in vigore di un piano nazionale per la lotta al lavoro sommerso in tutti i settori economici. Si direbbe – quindi – che la partenza del governo – la valutazione è nostra – per molti aspetti non sia andato nella direzione di un’accelerazione ((rinvio della Riforma Cartabia e legge sulla concorrenza).

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